Es casi ya una tendencia que en cada periodo de gobierno de México, el presidente en turno y su partido presenten una iniciativa de reforma electoral. De manera errónea se tiende a hablar de reformas al sistema electoral, cuando en realidad casi siempre son reformas al sistema de gestión electoral, es decir, de las instituciones y reglas que organizan las elecciones,  como la reforma de 1989-1990 que creó el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Federal Electoral,  así como las subsecuentes de 1996 y 2007. Reformar el sistema electoral implica por definición transformar la “relación entre votos y cargos a elegir”, y de este tipo ha habido pocas, como la de 2014 que aumentó la barrera electoral del 2% al 3% a los partidos políticos. En este artículo me centraré en la última iniciativa que pretende reformar el sistema de gestión electoral, y será en otro que me ocupe de las propuestas de cambio al sistema electoral, que por su profundidad requieren un análisis aparte.

En gran parte de las argumentaciones y opiniones sobre las reformas, se dice acríticamente que son “demandas de la ciudadanía”, cuando en realidad son los intereses de los partidos y las élites los que están detrás.  Sucedió en 2007 bajo el gobierno de Felipe Calderón, cuando la reforma tuvo como antecedente las reñidas elecciones presidenciales de 2006, por lo que   se centró en la regulación de la propaganda partidista, la comunicación gubernamental, y el manejo de los recursos públicos entre otros aspectos. En 2014 se aprobó otra reforma bajo el gobierno de Enrique Peña en el contexto del “Pacto por México” -la  serie de acuerdos que esencialmente se cristalizaron fuera de la arena parlamentaria- la cual desapareció al IFE y a los institutos electorales locales que eran responsables ante los congresos locales y creó en su lugar  al Instituto Nacional Electoral (INE), el Servicio Nacional Electoral y  los Órganos Públicos Locales (OPLES) responsables (teóricamente) ante el INE, entre otras figuras.

La propuesta de reforma de López Obrador

El 28 de abril de 2022 López Obrador y su partido, Morena,  presentaron una iniciativa de reforma que trata de cambiar prácticamente todo el modelo de gestión electoral en México.  En resumen, la propuesta señala:

1.  En el ámbito de la administración de las elecciones: la desaparición del INE y los treinta y dos OPLES de los estados y la creación del Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (INEC), que sería el responsable de organizar las elecciones federales, las locales, las consultas y en su caso, la revocación de mandato.
2.  En el ámbito de la justicia electoral: la desaparición de los treinta y dos tribunales electorales locales, centralizando la función jurisdiccional en un solo órgano, transformando la naturaleza y alcances del del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).
3. La reducción del número de Consejeros, de 11 con los que actualmente cuenta el INE, a 7 para el INEC, quienes sería elegidos por el voto popular el primer domingo de agosto para ocupar el cargo por 6 años sin reelección. Ocuparía la presidencia la persona con más votos. Actualmente los miembros del Consejo General del INE y su presidente son elegidos de manera escalonada por un periodo de 9 años, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cámara de Diputados.   Se propone que cada uno de los tres poderes de la Unión postule a 20 candidatos de manera paritaria, así, serían 60 candidatos que buscarían el voto ciudadano para ser parte del Consejo del INEC.
4. La elección por el voto popular de los miembros de la Sala Superior del Tribunal Electoral. Actualmente, los magistrados electorales del TEPJF, tanto de la sala superior como las regionales, son electos por  el Senado a propuesta de la Suprema Corte de Justicia. La  iniciativa en cuestión propone que cada poder igualmente propondrá  de manera paritaria, en este caso a 10 candidatos cada uno, para que 30 busquen ser miembros de la sala superior del TEPJF.
5. La limitación de los recursos públicos a partidos solo en periodo electoral, y mayor regulación en las aportaciones de militantes y simpatizantes.

Problemas de la iniciativa

El principal problema de esta iniciativa es que no parte de un diagnóstico profundo, comparada con otras como la de 2013 que contenía un amplio análisis previo, quizá con sesgos y errores, pero con mayor contenido. La iniciativa de 2022, de apenas 66 páginas, carece de un diagnóstico técnico pero sobre todo de un análisis prospectivo, por lo que puede generar graves problemas en su implementación.

El actual modelo de gestión electoral es un hibrido que tiene varios problemas de diseño institucional. No es un sistema ni nacional, ni federal y el INE tiene funciones especiales de asunción, atracción y delegación frente a los OPLES, creando un laberinto kafkiano de procesos burocráticos que en la práctica ha centralizado el poder en su Consejo General. Esto tiene su origen en la reforma de 2013-2014 que creó una autoridad administrativa electoral nacional pero mantuvo los órganos locales, aunque con menos facultades y funciones. Actualmente los OPLES no capacitan a los funcionarios de casilla, sus facultades en materia de fiscalización son muy reducidas y una gran parte de su personal depende del Servicio Profesional Electoral en manos del INE. Pero quizá lo más preocupante en términos de accountability y responsabilidad es que los miembros de los OPLES, si bien son elegidos por estrictos criterios basados en los conocimientos y experiencia por medio de exámenes, no son responsables ante los congresos locales, sedes de la representación ciudadana de cada entidad, sino ante el Consejo General del INE, y en la práctica, solo ante un grupo de éstos.

Los procesos de selección de los consejos de los OPLES han dado pie a que se incorporen personas con perfiles que conocen muy bien la normatividad electoral, muchas de ellas son personas que suben desde muy abajo en el escalafón casi de un día a otro, y ello genera, además de  problemas organizativos internos,   que, con frecuencia los nuevos funcionarios  demuestren poco o nulo tacto político. Las actividades de los OPLES se han convertido en procesos altamente burocráticos sin miras políticas;  más grave resulta que de facto legislen de manera indirecta, imponiendo reglas a la vida interna de los partidos, y cambiando en varios casos la lógica de las leyes electorales. Si bien algunos de esos procesos parecen deseables, el problema es que no han pasado por la discusión y aprobación de los plenos de los congresos locales, sede de la representación ciudadana y origen de las leyes.

Sin embargo, en la propuesta de López Obrador, no hay claridad respecto a cómo sería la estructura del INEC y del nuevo TEPJF, ni como absorberían las funciones de los órganos electorales y de los tribunales locales. Ello se incorpora en los transitorios, pero hay que tener en cuenta que hay procesos electorales en marcha que podrían ser inestables por la transición del modelo de gestión. La iniciativa no reconoce la experiencia acumulada de los órganos locales en varios rubros, sobre todo de capacitación, formación y profesionalización electoral, así como en el campo editorial. Ello desaparecería de un día a otro perdiéndose un valioso capital acumulado.

La elección de los miembros del nuevo INEC y el TEPJF por el voto popular es la propuesta que genera mayor preocupación. Las experiencias de elección popular de jueces en el mundo son escasas y si bien existían en el pasado, la democratización incorporó el mecanismo de selección desde los parlamentos ubicándose como la más adecuada para tratar de limitar en la medida de lo posible la politización de la justicia. Actualmente en América Latina solo en Bolivia, desde 2011, se elige por medio del voto a los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, el Tribunal Constitucional, el Tribunal Agroambiental y el Consejo de la Magistratura. El problema de este modelo es que se han politizado los órganos de impartición de justicia, un área toral de cualquier sistema político. La experiencia de las elecciones de magistrados en Bolivia en 2017, donde se manipularon las reglas unos días antes para favorecer a los candidatos del MAS, derivó en que más del 60% de los electores votaran en blanco o anularan su voto. Ello debe ser suficiente evidencia para notar que, si bien se puede cumplir formalmente con las reglas constitucionales, la elección popular de magistrados es un sistema altamente manipulable. Los jueces en el cargo pueden cambiar las reglas ya establecidas para favorecer al gobierno en turno y sus candidatos, y ser favorecidos en su carrera una vez que terminan su periodo. El mero hecho de someter al voto popular mina las posibilidades de que esas personas sean independientes y autónomas en sus decisiones, pues de manera formal o informal, directa o indirectamente, los partidos políticos y sus élites trataran de incidir en los ganadores.

Quienes hacen las reglas del juego o las modifican lo hacen para no perder. La idea de someter a votación popular a los miembros de los órganos electorales es una propuesta que, más que resolver los problemas que ya se tienen en la gestión y la justicia electoral, los agravaría y crearía nuevos. La democracia mexicana se fundó en la desconfianza ciudadana, porque las autoridades encargadas de contar los votos eran parte del sistema del otrora partido hegemónico. Pero han pasado más de 30 años desde que se creó el IFE que luego se transformó en INE, y más de 25 años que de que se creó el ahora TEPJF. Las encuestas y sondeos señalan que la ciudadanía confía en gran medida en estos órganos, pero los partidos, los congresos y los ejecutivos no gozan de confianza, de hecho generan amplio rechazo. Las medidas de corte populista tienden a favorecer la movilización y la alta participación ciudadana más allá de las instituciones. Pero si estas medidas afectan lo que ya medianamente funciona bien, pueden favorecer la desdemocratización. El actual modelo de gestión electoral no es para nada perfecto, pero es eficiente y profesional. Implementar una reforma radical sin ponderar las ventajas de lo que ya existe, puede ser muy contraproducente para la democracia mexicana. Al parecer lo único que puede darnos tranquilidad, es que el partido en el gobierno no cuenta con los votos suficientes para impulsar una reforma de esta magnitud, pero a veces las cosas pueden cambiar.