Una confusión anunciada
El primero de febrero de este año, 2022, una mayoría de los integrantes de la Suprema Corte de Justicia votó en favor de declarar inconstitucional la pregunta que aparecerá en la boleta de la consulta sobre la revocación del mandato presidencial de Andrés Manuel López la cual tendrá lugar el 10 de abril. Sin embargo, esa mayoría no fue calificada, lo que se requería para aprobar la declaratoria. Fueron siete las y los ministros que estuvieron de acuerdo con el ponente, el ministro Jorge Pardo, y se requerían ocho votos para la aprobación. Votaron en contra cuatro integrantes de la Corte.
Como consecuencia del fallo, la pregunta será la que está estipulada en el artículo 19, fracción V, de la Ley Federal de Revocación de Mandato, LFRM, aprobada por el H. Congreso de la Unión en septiembre de 2021 y expedida, como procedía, por López Obrador en el Diario Oficial de la Federación el día 14 del mismo mes. La redacción de esta pregunta es la siguiente:
“¿Estás de acuerdo en que a Andrés Manuel López Obrador, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se le revoque el mandato por pérdida de la confianza o siga en la Presidencia de la República hasta que termine su periodo?”
En la ponencia de Pardo, se planteaba que esta pregunta era doble, es decir, que comprendía dos preguntas simples:
(1) ¿Estás de acuerdo en que a Andrés Manuel López Obrador, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se le revoque el mandato por pérdida de la confianza?
(2) ¿Estás de acuerdo en que Andrés Manuel López Obrador, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, siga en la Presidencia de la República hasta que termine su periodo?
El fondo de la argumentación de Pardo era que (2) convertía a la consulta en un proceso de ratificación de mandato, y no de revocación, que es lo que procede de acuerdo con el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de donde deriva la LFRM. De acuerdo con ese razonamiento, la ponencia proponía que en la boleta apareciera sólo la pregunta (1).
Votaron en contra del proyecto de Pardo las ministras Yasmín Esquivel y Loretta Ortiz. Ellas adujeron que el mencionado artículo 35 constitucional no estipula las características que debe tener la pregunta de una consulta revocatoria y, por lo tanto, según ellas, no había base para declarar la inconstitucionalidad.
Otro de los votantes contrarios fue el presidente del órgano, Arturo Zaldívar. Él consideró que (1) sería una pregunta confusa y luego planteó que los ciudadanos que solicitaron la consulta lo habían hecho suponiendo que la pregunta doble estaría en la boleta. El cuarto votante contrario fue el ministro José Luis González Alcántara, quien se pronunció después de suscribir la segunda idea de Zaldívar.
Ahora, si nos detenemos en las razones de Esquivel y Ortiz, tendría que concluirse lo contrario de lo que ellas vieron como justificado. Si el artículo 35 constitucional no prescribe criterios que avalen la redacción del artículo 19 de la LFRM, entonces esa redacción es objeto de análisis y el análisis debe tomar como premisa fundamental el carácter de la consulta. En otras palabras, la pregunta de la ley no se justifica por sí misma; y lo que sí establece la Constitución es que el objeto de la consulta es saber si la ciudadanía está de acuerdo o no en que se revoque el mandato presidencial. Lo que correspondía a la Corte, como tribunal constitucional era precisamente determinar eso: si el Congreso se había equivocado o no al redactar una ley que tendría que corresponder al objetivo constitucional.
Las objeciones de Zaldívar tendrían aun menos peso en una ponderación lógica. Con respecto a la primera de ellas, la pregunta doble es más confusa que cualquiera de sus dos componentes. Además, a la incertidumbre que se deriva de la dificultad de comprenderla se añadirá otra que debe evitarse en la mayor medida posible, como lo marcan los cánones de diseño de cuestionarios de opinión: unas personas responderán a (1) y otras a (2). Es decir, en los resultados se sumarán “peras con manzanas,” como se decía en la primaria para advertir problemas de validez aritmética.
El sustento de la segunda objeción de Zaldívar es todavía más endeble. En las hojas de recolección de firmas para solicitar la consulta se hacía referencia explícita al carácter revocatorio de la misma y no se citaba la pregunta doble. Pero aun si hubiera estado ella en las hojas, no podría haberse tomado eso como solicitud válida de algo que no está enmarcado ni en la Constitución ni en la Ley, y mucho menos como mandato procedimental.
¿Por qué?
La nubosidad de la pregunta y los enmarañamientos de Esquivel, Ortiz, Zaldívar y González parecen, y probablemente son, ecos de empantanamientos previos. El artículo constitucional pudo haber determinado que la pregunta fuera del tipo que se describe como “de sí o no,” empleado normalmente en los plebiscitos y referendos. Además, la LFRM pudo haber estipulado que la pregunta fuera redactada posteriormente por un comité técnico y que fuera probada en condiciones experimentales para evitar sesgos en favor de cualquiera de las dos opciones. Actualmente, la balanza no es neutra; por las cargas connotativas de las palabras “seguir” y “revocar,” se inclina de entrada por (2) frente a (1).
Cabe hacer notar que los contenidos del artículo 35 de la Constitución relativos a las consultas revocatorias fueron definidos en diciembre de 2019. Anteriormente, en 2017 y 2018, tuvieron lugar foros en los que se advirtió de los riesgos de dar, en la práctica, el carácter de ratificatoria a una consulta revocatoria. Se señaló también la importancia de la calidad técnica de la pregunta. El Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados recogió los resultados principales de esos foros en una publicación. Es decir, dos años antes de las adiciones constitucionales y cuatro antes de la promulgación de la ley de revocación, ya se aclaraban las orientaciones que deberían seguirse. Se desdibujaron después.
La hipótesis más plausible acerca de lo que ocurrió en los procesos legislativos es que, tanto en lo relativo al orden constitucional, como en lo que respecta a la LFRM, la negociación miope avasalló a la deliberación razonable. La imprevisión constitucional y la pregunta doble de la ley sólo pudieron ser consecuencia de acotamientos rígidos de las dirigencias partidistas, que no estaban dispuestas a escuchar lo que ya se había dicho pensando en el avance de la democracia.
Cabe preguntarse si uno de los lineamientos que estrecharon las perspectivas provino del propio López Obrador. El dos de febrero, en una de sus conferencias matutinas de prensa, él cuestionó la decisión que tomara el día anterior la Corte de mantener la pregunta doble. Partió de las premisas que todas y todos los ministros deberían haber tomado como fundamentales: esa pregunta es de lectura difícil y tendría que reducirse a una “de sí o no.” Sin embargo, en lugar de darle la razón a la mayoría que votó de acuerdo con ellas, culpó a todos por no haber optado por (2). Según su admonición, no se trataría de evitar la confusión de la revocación con la ratificación, sino de completar la transmutación de la revocación en ratificación: que la pregunta fuera contestada con el “sí” por quienes “quieren que me quede.” (Con la simplificación de Pardo, el “sí” sería la respuesta de quienes consideran preferible que se termine ya su mandato.)
La sospecha de que los cuatro ministros contrarios a la propuesta de Pardo respondieron a la intención de cambiar el carácter de la consulta sería apoyada por dos señalamientos que circularon en la prensa. Esquivel, Ortiz y González fueron nominados a la Corte por López Obrador; y Zaldívar interrumpió el debate el día 31 de enero por una supuesta alarma de humo que resultó ser vapor de agua, para reabrir la sesión al día siguiente y presentar entonces los planteamientos que desviaban la cuestión en litigio.
Dada la evidencia accesible, no podría afirmarse que los acontecimientos de fines de enero y principios de febrero hayan resultado de ajustes tácticos a una estrategia anterior; pero sería más difícil desestimar la hipótesis. López Obrador impulsó la realización de la consulta desde septiembre, una vez aprobada la LFRM. Diversos comentaristas en distintos medios se preguntaron: ¿por qué habría de buscar un presidente que se revocara su mandato? Quedó entre líneas entonces otra interrogante: ¿estaba esperando la aprobación de la ley para impulsar desde ese momento que el sentido de la consulta fuera ratificatorio?
No sólo resultaba contrario al sentido común que un presidente promoviera su propia remoción. Contradecía, de facto, la orientación de la Constitución y la LFRM, que establecen que una consulta revocatoria sólo puede ser solicitada por la ciudadanía, y no por los poderes públicos ni los partidos políticos. Retomando las consideraciones de los foros del último lustro, la mera existencia de la figura revocatoria, no digamos su instanciación (excepcional) en algún sexenio, se concibe como un medio de control al poder presidencial, y no como un medio de reforzamiento de ese poder. López Obrador tendría que haberlo sabido, dado que él promulgó la Ley. Lo que cabe concluir es que él estaba convencido de procurar cambiar el sentido de la consulta.
Y ahora…
De cualquier modo, dichos acontecimientos inscriben la revisión del artículo 35 constitucional y la corrección de la LFRM en la agenda de temas pendientes de la democracia mexicana. Es importante que, cuando se aborden estas tareas, se retomen las advertencias expuestas en los foros de 2017 y 2018, que, vale mencionarlo, tienen una historia larga, pues son reverberaciones de discusiones de cuatro periodos: principios de los años 1980, cuando se inscribió en dicho artículo 35 una noción incipiente de consulta; 2000, cuando se hablaba de una gran reforma del Estado; 2007, cuando se llevó a cabo una reforma electoral de amplio consenso deliberativo; y 2014, cuando se efectuó otra esencialmente negociada.
En todas esas ocasiones, se veía que las figuras de democracia directa, como el plebiscito, el referéndum, la consulta popular y la iniciativa ciudadana, podrían ser complementos de la democracia representativa, sobre todo si contribuían a orientar el ejercicio del poder y a evitar su abuso; es decir, si se les daba el carácter de controles democráticos. Pero también podrían minar los principios de la representación electoral y otros sustentos fundamentales de la democracia, como la separación de poderes y la imparcialidad jurídica, si se convertían en medios de autorización metaconstitucional al titular del poder ejecutivo. Y eso es lo que está en juego en la aparentemente pequeña confusión entre revocación y ratificación de mandato: si una consulta como la de la LFRM podría llegar a ser un método de control democrático o si será un camino para dar al presidente en turno más poder del que le corresponde por haber triunfado en una contienda electoral.
